關于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導意見(征求意見稿）

關于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導意見

（征求意見稿）

     優(yōu)化執(zhí)法方式是實現(xiàn)精準治污、科學治污、依法治污的重要舉措，提高執(zhí)法效能是打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的有力保障。為進一步增強生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作的統(tǒng)一性、權威性和有效性，堅持依法規(guī)范、科學高效、精準施策、服務引導、務實創(chuàng)新，不斷嚴格執(zhí)法責任、規(guī)范執(zhí)法行為、優(yōu)化執(zhí)法方式、提升守法水平，全面提高執(zhí)法效能，現(xiàn)提出以下意見。

     一、明確職責范圍，切實落實行政執(zhí)法責任

     （一）建立執(zhí)法事項清單管理制度。2020年底前，各省級生態(tài)環(huán)境部門要結(jié)合法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章立改廢釋和地方立法等情況，完成省級生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法事項目錄編制并指導各市進一步細化完善，建立動態(tài)調(diào)整和長效管理機制。

     （二）明確執(zhí)法權責要求。2021年底前，地方各級生態(tài)環(huán)境部門要制定公布簡明易懂的行政執(zhí)法履職要求和相應的問責辦法。對作為第一責任層級的執(zhí)法事項，進一步落實責任主體，優(yōu)化履職方式，細化工作流程，明確追責情形。探索建立依照權責清單事項履行職責的免責制度。以履職效能為中心，從執(zhí)法力度、辦案質(zhì)量、工作成效、優(yōu)化創(chuàng)新、指導幫扶、公眾滿意度等方面，探索可量化的執(zhí)法履職評估辦法。

     二、規(guī)范現(xiàn)場檢查，嚴格約束行政執(zhí)法行為

     （三）強化執(zhí)法計劃制度。各級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)要全面統(tǒng)籌執(zhí)法資源和工作任務，科學制定季度執(zhí)法計劃，報同級生態(tài)環(huán)境部門批準、上級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)備案后實施?，F(xiàn)場檢查應采取全面檢查或者重點檢查的方式進行，合理設置人均檢查數(shù)量，努力提升環(huán)境污染問題的發(fā)現(xiàn)率。生態(tài)環(huán)境業(yè)務主管部門在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)涉嫌生態(tài)環(huán)境違法行為的，應及時將相關線索移交執(zhí)法機構(gòu)。

     （四）完善“雙隨機、一公開”監(jiān)管制度。將生態(tài)環(huán)境部門的所有計劃性現(xiàn)場檢查均納入“雙隨機、一公開”制度管理。優(yōu)化“一單兩庫”，動態(tài)更新隨機抽查事項清單，分類管理檢查對象名錄庫、執(zhí)法人員名錄庫。將信用評價等級低、自動監(jiān)測超標頻次高、舉報投訴多的污染源以及新取得環(huán)評批復、新完成自主驗收的建設項目納入特殊污染源監(jiān)管信息庫中，提高隨機抽查比例；對信用評價等級高、長期穩(wěn)定達標排放、環(huán)境風險低的企業(yè)減少抽查。將執(zhí)法人員按業(yè)務專長分類標注，將專家和專業(yè)機構(gòu)分類加入。將排污許可證作為開展隨機抽查的重要內(nèi)容和依據(jù)。將抽查事項、抽查計劃、抽查結(jié)果及時、準確、規(guī)范向社會公開。

     （五）深化正面清單制度。建立常態(tài)化、規(guī)范化的正面清單制度，明確清單的編制、公開、實施和調(diào)整機制。明確免除或減少現(xiàn)場檢查、對輕微違法審慎處罰等保障措施。明確采取非現(xiàn)場執(zhí)法模式，強化在線監(jiān)測和物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管。明確啟動現(xiàn)場檢查、動態(tài)調(diào)整退出機制。明確嚴懲惡意違法原則。

     （六）健全執(zhí)法監(jiān)測協(xié)同聯(lián)動。建立執(zhí)法、監(jiān)測機構(gòu)聯(lián)合會商、聯(lián)合培訓等機制，完善監(jiān)測數(shù)據(jù)作為執(zhí)法證據(jù)的獲取和使用機制。依據(jù)環(huán)境執(zhí)法需求制定執(zhí)法監(jiān)測計劃，鼓勵將負責執(zhí)法監(jiān)測的專門機構(gòu)或人員統(tǒng)一納入生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法隊伍，探索適合省以下生態(tài)環(huán)境機構(gòu)監(jiān)測執(zhí)法垂直管理模式的縣區(qū)級“局隊站合一”運行方式。推進執(zhí)法監(jiān)測工作市場化，委托有資質(zhì)、能力強、信用好的社會監(jiān)測機構(gòu)開展執(zhí)法監(jiān)測。

     （七）推進移動執(zhí)法系統(tǒng)全面應用。通過考核通報、全面培訓等措施，實現(xiàn)移動執(zhí)法終端的全覆蓋使用。完善系統(tǒng)信息庫，實現(xiàn)一企一檔、動態(tài)更新。完善檢查流程、現(xiàn)場取證、筆錄制作、數(shù)據(jù)上傳等操作流程，實現(xiàn)清單式執(zhí)法，全程實時留痕。推動移動執(zhí)法系統(tǒng)與信訪舉報、雙隨機等業(yè)務系統(tǒng)互聯(lián)互通。推動現(xiàn)場檢查、行政處罰和綜合監(jiān)管信息銜接融合、與國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺聯(lián)動對接。

     （八）嚴格落實“三項制度”。全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度。按照“誰執(zhí)法、誰公示”的原則，以當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門官方網(wǎng)站為主要載體，以“兩微”平臺、新聞媒體、服務窗口等為補充，拓展公示渠道，規(guī)范公示程序。積極推動執(zhí)法記錄儀的配備使用，探索建立移動執(zhí)法后臺支撐系統(tǒng)和視頻通訊平臺，實現(xiàn)現(xiàn)場執(zhí)法的視頻記錄和執(zhí)法全過程的可視可控。明確重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單，進一步完善審核內(nèi)容、流程和協(xié)調(diào)機制。

     （九）規(guī)范行政處罰自由裁量權。省級生態(tài)環(huán)境部門要結(jié)合地方實際和綜合行政執(zhí)法事項目錄制定，對適用自由裁量權的事項進行修訂補充和完善。對主動消除或者減輕違法行為危害后果的，違法行為輕微并及時糾正、沒有造成危害后果的，明確依法從輕、減輕或者免予處罰的情形，審慎采取查封、扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施。鼓勵有條件的市級生態(tài)環(huán)境部門對省級裁量規(guī)則和基準細化量化，進一步壓減自由裁量權。推動自由裁量系統(tǒng)開發(fā)運用，逐步實現(xiàn)裁量電子化。鼓勵京津冀、長三角、成渝地區(qū)等探索區(qū)域統(tǒng)一裁量。

     （十）完善典型執(zhí)法案例發(fā)布指導制度。國家和省級生態(tài)環(huán)境部門要建立典型案例收集、解析和發(fā)布機制。拓寬案例收集渠道，鼓勵地方積極推薦報送，在執(zhí)法大練兵等評審活動中，對辦案部門集體或個人予以加分。完善案例解析機制，從執(zhí)法方式創(chuàng)新、執(zhí)法程序規(guī)范、案卷說理明晰等方面挖掘案例的典型性、前瞻性，提煉可推廣的經(jīng)驗做法。充分發(fā)揮專家學者、社會組織等在案例收集和解析中的作用。建立健全案例發(fā)布的業(yè)務審核、法律審核和集體審議決定制度。加強案例發(fā)布宣傳，擴展案例應用，定期組織結(jié)輯匯編。探索負面案例收集解析工作，總結(jié)分析執(zhí)法實踐中的常見錯誤和疑難問題，增強執(zhí)法規(guī)范性，提升辦案能力。

     三、完善工作機制，著力提升行政執(zhí)法效力

     （十一）推行非現(xiàn)場監(jiān)管方式。以垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)為基礎，研究出臺排污單位自動監(jiān)測數(shù)據(jù)應用管理規(guī)定，推進和強化污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)用于行政處罰。督促排污單位通過“自主標記”的方式落實主體責任，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和有效傳輸率。嚴厲打擊自動監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為。結(jié)合視頻監(jiān)控和環(huán)保設施用水、用電監(jiān)控等物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管手段，提高監(jiān)控平臺的大數(shù)據(jù)分析能力，實現(xiàn)污染物異常排放自動預警。

     （十二）健全部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。各級生態(tài)環(huán)境部門要積極與發(fā)展改革、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、工業(yè)和信息化、公安、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設、水利、應急管理、市場監(jiān)管、海警等行業(yè)管理部門共同研究明確職責分工，建立生態(tài)環(huán)境問題線索通報反饋和信息共享機制，形成邊界清晰的執(zhí)法職責體系，實現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管責任與綜合執(zhí)法責任依法區(qū)分、有效銜接。對行業(yè)管理部門在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)并移送的造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞后果的行為，各級生態(tài)環(huán)境部門要依法履行生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法職責。

     （十三）強化行政執(zhí)法與刑事司法銜接。建立健全生態(tài)環(huán)境部門、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送等制度，聯(lián)合制定線索通報、提前介入、涉案物品保管和委托鑒定等程序，推動解決法律適用爭議和執(zhí)法實踐中該移不移、該接不接、該立不立等難點問題。加大部門聯(lián)合培訓頻次和培訓范圍，加強“以案釋法”和交流借鑒。推動建立常態(tài)化派駐聯(lián)絡機構(gòu)和定期互派業(yè)務骨干掛職制度，促進工作提升。

     （十四）建立專案查辦制度。對案情重大、影響惡劣、后果嚴重的環(huán)境違法案件實施專案查辦，配備精干執(zhí)法力量成立專案組，加大資源投入和后勤保障，通過部門聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合掛牌督辦、聯(lián)合現(xiàn)場督導、加強輿論宣傳等，放大專案的示范和震懾效應。建立多部門會商機制，發(fā)揮業(yè)務主管部門、技術專家和法律顧問作用，加強案件辦理過程中的技術支撐和合法性審查。

     （十五）完善區(qū)域交叉執(zhí)法制度。在統(tǒng)籌開展重大專項和協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題中，針對生態(tài)環(huán)境敏感脆弱、環(huán)境質(zhì)量較差或者風險突出的區(qū)域，生態(tài)環(huán)境部門可以統(tǒng)籌調(diào)用轄區(qū)內(nèi)執(zhí)法隊伍人員力量，采取交叉執(zhí)法、異地幫扶、巡回督導等模式，或在雙隨機抽查中指定相鄰區(qū)域執(zhí)法人員合并開展隨機匹配。交叉執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的問題原則上交當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門查處，同時報上級生態(tài)環(huán)境部門備案。

     （十六）夯實鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量。推行生態(tài)環(huán)境綜合巡查機制，統(tǒng)籌整合環(huán)保網(wǎng)格、河長、路長等巡查職能，推動環(huán)境執(zhí)法力量向基層延伸。落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和各類工業(yè)園區(qū)管委會生態(tài)環(huán)境問題發(fā)現(xiàn)職責，建立巡查及報告制度，完善問題發(fā)現(xiàn)考評激勵，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）生態(tài)環(huán)境保護業(yè)務培訓。鼓勵探索以政府采購服務的方式，引入社會力量開展生態(tài)環(huán)境綜合巡查。鼓勵有條件的地區(qū)研究將部分執(zhí)法職權納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法。

     （十七）探索第三方輔助執(zhí)法機制。探索以政府購買服務方式委托第三方環(huán)保機構(gòu)輔助執(zhí)法，開展污染源排查、污染防治設施運行監(jiān)督、整改措施跟蹤等工作。利用第三方服務加強無人機、遙感監(jiān)測、管道機器人等技術手段運用，為精準發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境違法問題提供技術支持。加強生態(tài)環(huán)境執(zhí)法智庫建設，邀請專家、律師參與重點排污企業(yè)、重大復雜案件的執(zhí)法檢查，為排查企業(yè)環(huán)境風險隱患、收集違法證據(jù)提供智力支持。

     （十八）建立實施舉報獎勵制度。明確獎勵條件、獎勵標準、獎勵程序，簡化發(fā)放流程，豐富獎勵形式。對通過舉報避免重大生態(tài)環(huán)境違法行為發(fā)生、消除重大生態(tài)環(huán)境安全隱患，或協(xié)助查處重大生態(tài)環(huán)境違法犯罪案件等情形，可對舉報人實施重獎。鼓勵企業(yè)內(nèi)部知情人員舉報，對舉報人個人信息嚴格保密。落實獎勵經(jīng)費保障，強化監(jiān)督管理，及時公開獎勵信息。

     四、強化執(zhí)法服務，大力引導企業(yè)自覺守法

     （十九）強化環(huán)境執(zhí)法服務。以現(xiàn)場檢查環(huán)節(jié)為重點，以推進說理式文書為突破，推行全程說理式執(zhí)法。利用面對面陳述申辯、聽證等程序，加強對行政相對人的普法。組織專家或聘請第三方專業(yè)機構(gòu)，對工藝復雜、影響重大、環(huán)境風險高的項目進行“體檢式” 現(xiàn)場檢查，對區(qū)域典型行業(yè)集中把脈會診，及時發(fā)現(xiàn)問題苗頭，消除違法隱患，降低違法風險。開展“送法入企”活動，與企業(yè)集團、行業(yè)協(xié)會聯(lián)合舉辦環(huán)境守法培訓，發(fā)放環(huán)境普法讀本，幫助企業(yè)防范環(huán)境法律風險。

     （二十）加強企業(yè)守法激勵。對沒有環(huán)境違法記錄、獲得環(huán)保綠色認證、信息公開程度高、與周邊社區(qū)互動良好等環(huán)境守法“標桿” 企業(yè)，優(yōu)先列入正面清單并向社會公示，減少現(xiàn)場檢查頻次。推動有關部門加快制定財政補貼、金融信貸支持等政策，支持地方人民政府出臺豁免重污染天氣應急管控停限產(chǎn)等激勵措施。引導專業(yè)機構(gòu)為企業(yè)提供精細化環(huán)境管理服務，幫助企業(yè)提高守法意愿和守法能力，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益共贏。

（來源：生態(tài)環(huán)境部）